2004年,尽管中共政权致力于减免农村的税费和提高农民收入,但国人的权利意识有了空前的觉醒和爆发,民众对强制拆迁、拖欠工资和退休金、司法腐败以及贫富分化加剧等社会不公也不再逆来顺受,来自底层的自发维权活动此起彼伏、愈演愈烈,特别是连续发生大规模的官民冲突(如重庆万洲事件、汉源事件、东莞时间等),甚至引发了国际舆论的震惊。

在此民怨沸腾和权利意识觉醒的环境下,各级地方政府无法满足民众的正当权益诉求,更无力平息愈演愈烈的官民冲突,民众便纷纷前往北京来寻求公道。当地方政府无法为上访者解决问题时,他们便只能远赴北京来伸冤。于是,地方信访部门的上访人数下降,而中央级的信访部门却遭遇“上访洪峰”,仅2004年第一季度,国家信访局接待上访者的批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%.正如专门研究上访制度的官方智囊于建嵘所言:“中央有关部门受理信访量直线上升,说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望,而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。”

信访官员的坦承、智囊们的报告和上访者的游行申请,从三个侧面凸现了如下事实:信访部门,几乎就是中共现政权建立的唯一人权救济制度,也是含冤的百姓将自己的冤情上达天庭的唯一合法渠道。但在独裁制度所造成的官权太大而民权太小的环境下,信访制度也必然是名存实亡的摆设,正如人大和政协仅仅是“花瓶”一样。有关官员也公开承认:在全部上访案件中80%以上的诉求是合法合理合情的。然而,据《国内首份信访报告获高层重视》(载于《南方周末》2004-11-04)一文披露:在全部上访案件中能够获得解决的仅占千分之二,几近于无。当信访部门根本无法处理和解决堆积如山的上访案件时,体制内救济渠道的无效必然导致街头政治,聚集在北京上访村的两万上访者们,才会申请公开的游行请愿。

集权至上

在党权至上的独裁中国,现行的唯一人权救济手段的上访制度必然失灵。一方面,中国的人权救济制度的极度匮乏,既无新闻自由的舆论救济,也无独立司法的法律救济,而只能依靠人治性的行政救济。另一方面,作为行政救济的上访制度,事实上是责任过多而权力过少,仅仅具有信息的收集和上转的职责,太缺少实施救济的实权却承担了太重的救济责任,而能够解决问题的各职能部门,又握有太多的权力却疏于承担人权救济的责任。所以,愈演愈烈的官民冲突和上访制度的失灵,也逼迫中共高层不能不改革现行的上访制度,准备以“信访联席会议”取代现行的信访局设置。2004年8月,根据胡锦涛的批示,中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”,这一制度的主要成员有中央办公厅、国家信访局、北京市等28个部门和单位。其主要职责是:了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态;针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议;组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件;督促检查有关部门和地方处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实。

2005年伊始,由国务院总理温家宝主持的国务院常委会议已经审议并原则上通过了“信访条例(修订草案)”。会议决定,这一修订过的条例在经过进一步修改后,由国务院公布施行。尽管,该草案的具体条文还未披露,但官方媒体已经将之称为“一部保障公民提出建议、意见和申诉的权利,进一步疏通信访渠道的法规”。

然而,要我看,这种改革没有任何关注社会底层的诚意,也谈不上任何制度创新的意义,而是沦为一种更为聪明的取巧,因为在实质上,它主要是为了缓解民间维权运动的压力,维护政权稳定的权宜之计。从目前能够看到的信息分析,修改后的信访条例仍然在回避了最关键问题。如果敢于正视事实并具有关注底层和制度创新的诚意,那么只能老老实实地承认:中共的执政理念仍然停留在“驭民”和“愚民”的人治阶段,设立上访制度的初衷,既是为了显示“皇恩浩荡”,也是为了建立一条收集民意的渠道,而绝非出于尊重民意而建立的民意表达渠道。所谓的“上访制度失灵”,无异于对中共制度的最大恭维。中共掌权五十多年的事实一再证明,只要是独裁政权必然敌视人权保障,毛时代是根本否定人权的正当性,改革以来是让保障人权停留在“作秀”的水平上,也就是让保障人权的制度“不灵”,绝非曾经“灵过”而现在“失灵”了。

因为,人权保障的制度化,最直接的受损者是官权和从中获取暴利的权贵们。否则的话,便无法解释中国宪法列举的人权保障条款,为什么一条也得不到落实?更无法解释,中共制定宪法的历史已经五十年了,又在今年把“国家尊重和保障人权”写进了宪法,为什么中国的现状一直停留在“有宪法而无宪政”的水平上?

所以,与其对信访制度进行修补性改革,不如取消这个摆设性的制度,而在转变敌视民意的执政惯性的基础上,着重于人权的舆论救济和司法救济等制度的建设。在具体法律的修改和制定上:1,逐渐放松对媒体的垄断,推动人权的舆论救济制度的形成。2,在宪法层次添加限制党权的条款;3,在子法层次上具体地细化现有的保障人权的条款,废除迫害人权的条款(如煽动罪),逐渐增加人权清单;4,在人权保障的法律条款的执行上,严格限制官权的滥用,制定对有法不依、执法不严的滥权和不作为的惩戒条款。5,在人大设立独立于党权和行政权的宪法法院。

BBC
2005年03月02日 格林尼治标准时间11:38北京时间 19:38发表