4月16日,国土资源部执法监察局局长张新宝在新闻发布会上说,当前土地违法反弹现象比较严重,地方政府违法问题突出,执法形势相当严峻:自1999年新土地管理法实施以来的7年中,全国共发现土地违法行为100多万件,涉及土地面积约500万亩,比2004年全国新增建设用地总量还多100万亩。违法地比例平均占新增建设用地的34%,有的地方高达80%以上。

此前的2月22日,中央财经领导小组办公室副主任陈锡文透露,城市建设和工业建设,每年征用土地将近20万公顷,因征地而失去土地的人口达200多万。

毛泽东时代,被剥夺了土地的农民变成二等国民;改革以来,官权主导的土地开发使农民权益严重受损,违法征用农地引发大量官民冲突,导致农村越来越不稳定。近两年来,富裕的广东省之所以频发备受境内外关注的官民冲突,起因大都是土地问题。其中,汕尾警方开枪射杀平民,再次震惊海内外。继番禺、汕尾、中山等地相继发生因征地纠纷而引发的警民冲突事件之后,今年4月10日,广东再爆同一性质的警民冲突。佛山市南庄镇堤田乡村民,因不满乡委会违法征收二千多亩农地兴建工厂而发动示威抗议,近二千名村民与数百警察发生激烈冲突,数名示威者遭拘捕。

尽管,从稳定农村和安抚民怨的角度出发,中央政权出台过各类遏制违法征地的办法,但只要现行土地制度得不到根本改革,即只要土地所有权仍然归政权所有,随着土地开发的日益扩张,这类官民冲突也会越来越多且愈演愈烈。

一、土地私有权的缺失

当祖祖辈辈生活于其上的农民,失去了对脚下土地的所有权之后,也就等于失去了最基本的财产权。

中共掌权后推行的土地国有化,就是政权对农民的财产和权利的剥夺不断强化过程,国有化越彻底,民众、特别是农民就越遭殃。城市工商业社会主义改造和农村人民公社化的完成之日,就是国人被驱赶进空前大灾难之时。

1949年前的中国,尽管官僚买办资本独占熬头,但毕竟个人还有财产私有权;资本家对工人、地主对农民的剥削再残酷,但资产和土地毕竟分散在众多的资本家和地主的手中,并没有一个垄断了所有权力和财产的大恶霸的存在。而中共通过“三面架机枪,只准走一方”的野蛮手段而实行全盘国有化,把全部的个人资产和社会资源集中到独裁党手中,致使亿万人倾家荡产,而中共毛泽东及其政权变成了惟一的资本家和地主。再没有一寸土地的亿万农民,只能给一个恶霸地主种地;再没有任何个人资产的城镇民众,也只能给一个巨无霸雇主打工;全体国人在极权者个人意志的主宰下,尽管付出过超强的人力投入,换来的却是连温饱都无法维持的生活,饿死了几千万人的人祸乃世界之最。

在毛时代的中国,当祖祖辈辈生活于其上的农民失去脚下的土地之后,哈耶克所言的通向奴役之路变成了通往坟墓之路。

尽管,改革以来,从安徽小岗村的大包干开始,下放土地使用权一直是官方政策,从农村土地使用权的下放到城镇房地产热中的土地使用权下放和居民住房的商品化,下放土地使用权已经普及到全国,产生出多种方式的土地交易。表面上看,这是衙门权力下放的过程,也是一个私有化的过程,但这至多是政府握有收放决定权的“半吊子私有化”,所有权与使用权相分离的畸形产权结构,为权钱交易的腐败提供了极大的方便,更为权贵们对民间资产巧取豪夺提供了绝佳的庇护。

所以,中共国务院根据土地国有制定的农用地征用和房屋拆迁的条例,不仅赋予了政府部门以任意扩大征用、拆迁范围的强制权力,而且在土地开发的补偿价格上,也赋予了官商勾结的强势集团单方定价的强制交易权。如此恶法之所以能够出台,现实中的强制性、乃至暴力性征地的屡禁不止,就在于现行法律对土地产权的恶意分割——所有权与使用权的分离——所导致的产权不清。

在所有权的意义上,中国的土地仍然是“国有”的,作为分散个体的百姓实际上没有任何土地资产,而只有政府租给他们土地使用权,类似于1949年前的土地所有者与雇农之间的关系。只不过,过去的土地主人是一个人数有限的食利阶层,他们之间毕竟还有竞争关系;租赁土地的人在数量上也只是民众中的一部分(哪怕是大部分),并非所有人都是地主的雇工。而现在的地主只有一家,即以国家名义垄断土地所有权的中共政权,它是所有土地的唯一老板,租赁土地使用权的是全体国民。在此意义上,中共政权强制剥夺私人财产权的整体性,在性质的野蛮和恶劣上,远甚于1949年之前的任何政权。

正是土地使用权归个人而土地所有权归政权的畸形产权,给了官商勾结的权贵集团以任意开发土地的“尚方宝剑”,使强制征用农民土地和拆迁私人房屋的行为发生在“国有土地”上,“国土”赋予了土地开发以“合法性”。然而,这种所谓的“合法性”是典型的恶法。政府将“国有土地”的使用权有偿出让给私人,就等于私人与政府定立了契约。在交易已经变成双方认可的契约之后,契约本身就具有了法律约束力,如果政府仍然强制介入就是违约违法。所以,当土地使用权已经变成百姓们安身立命的最重要财产权之时,政府的强制征地以及单方定价,在根本上不是补偿多寡的问题,而是侵犯私人财产的问题。

二、公平交易权的缺乏

土地所有权的缺失导致了连锁性的公民权益的受损,首先就是公平交易权的缺失。

完善的市场经济及其公平交易,必须以完整而清晰的产权为基本前提。没有清晰的产权界定,不仅如何处置一项资产——自用还是出让、部分出让还是全盘出让、出让的条件怎样决定——便难以决择,而且潜在的交易成本可能高到使得交易根本无从发生。(参见:周其仁《农民收入是一连串事件》)

而在所有权国有而使用权私有的“半吊子私有化”中,不可能有自由而公平的市场交易发生,只能有既不自由、更不公正的“半吊子的市场交易”。在此畸形产权结构之下,当交易仅仅发生在私人之间时,尽管交易的制度成本过高,但土地使用权还可以作为交易前提;而当交易发生在私人和政府及其权贵之间时,不完整的土地产权就等于什么也没有。

在土地开发中,法律规定农用地的所有权不在农民手中,用于发展商业、工业和城市的土地供给的决定权,也就不在拥有农用地使用权的农民手中,而在拥有土地所有权的政府手中,是各级政府运用行政权力(包括规划、立项、审批、征地)决定土地供给。也就是说,无论是城镇土地还是农村土地,一旦列入政府的开发计划(城市规划、商业开发、基础设施建设如铁路、桥梁等),私用地就自动转化为公用地,拥有使用权的个人便丧失了自由处置权或自愿交易权,而必须屈服于政府的强制征用。

由此引发出土地交易中的两个歧视性后果:1,在法律上,政府拥有所有权把民间排斥在交易之外,使用农用地的农民却没有资格作为土地交易的一方,也就无权参加讨价还价。2,土地交易的租金是政府的权力租金而非土地产权的权利租金,所以,土地开发商的交易对象,不是农民的权利而是官员的权力,只要投入一定数量的权力租金搞定相关官员,也就拿下了土地开发权,开发商凭什么再为农民支付权利租金?而这,为土地开发中的官商勾结提供最大的便利。

在当下中国的土地交易中,交易的发生、过程和结果,统统由官权单方面来决定。只要政府决定交易,无论私人想不想交易,也都必须进行交易;交易价格也完全是单方面定价,私人无法进行讨价还价;这是典型的强迫交易。于是,在政府主导的大规模土地开发中,买卖与否、买卖的时间和价格、买进和卖出的对象等交易关系的基本因素,皆由政府主导,土地所有人只能被迫接受,不想卖也得卖,对交易条件不满意也得接受,如若反抗就暴力侍侯——政府暴力和黑社会暴力的双管齐下。

当农用地变成商业、工业、城镇扩张的用地,就等于本来只产粮食的土地“上市”了,其市值将上升几倍、几十倍、甚至上百倍。但在中国的土地产权制度之下,开发带来的土地市价飙升,绝大部分收益与农民无关,因为“民土”转变为“国土”,土地涨价的收益自然要归公,实质上是进入拥有土地开发权的权贵集团的腰包,农民至多得到点补偿费,而且补偿费也大都是开发方的一口价。这种单方定价的补偿费,在性质上是施舍而非交易。更让失去土地的百姓忍无可忍的是,即便那点可怜的补偿费,也要经过各级官权的层层克扣,省级,市级,县级,乡镇,甚至村委会,可谓雁过拔毛。当补偿费到达农民手中之时,“大象”就变成了“老鼠”。

三、缺乏表达权、申诉权和公正司法裁决权

中共各级政府在制定土地开发规划时,无视百姓的知情权和基本利益,根本不徵求民意,不进行公开的社会听证,至多做一点所谓的“专家论证”,完全是黑箱操作,是垄断权力和长官意志的滥用;在土地开发的实施阶段,基本上采取强制性开发,根本不顾及当地居民的利益要求;由强制开发所造成的官府及其权贵与百姓之间的冲突,其结果大都是以官府及权贵们的胜利告终。

一般而言,在一个制度健全的社会中,对公民权利受损的救济有一个完整的制度链条,由舆论救济、行政救济和司法救济构成。但在官权过大而民权过小的独裁中国,行政、媒体、司法皆是官控的,致使体制内的合法维权空间极为狭窄,能够得到行政救济的个案,仅仅是极为偶然的例外,而难得到任何制度性的救济的权益受损才是普遍的通例。垄断媒体使民间无处表达,官权司法使民间无门申诉,即便有门,申诉也很难奏效。作为惟一的行政救济的上访制度,几十年来的效果也是名存实亡和言行背离,甚至失效到所有上访案件的98%得不到解决,甚至背离到动用大量警力进行大规模“截访”。

不特如此,当民众在体制内走投无路、转而寻求体制外的表达和反抗之时,官权就会动用所有历来进行毫不留情的镇压。“土地国有”沦为强制开发的尚方宝剑,“顾全经济建设的大局”沦为强制开发的最大借口,实质上是在为权贵私有化的保驾护航。中共政权及其相关的机构,不但黑箱制定开发规划、非法介入本该回避的土地交易,而且在介入中充当开发商的支持者和保护者:一方面,默许甚至纵容开发商采用恐吓、骚扰和暴力等黑社会手段,轻则停水停电,重则动用警察抓人,为了强买强卖的实施,甚至不惜雇佣打手,或殴打、或绑架、或纵火毁财。另一方面,当官权及其开发商与土地主人发生冲突时,政府就动用公、检、法为开发商撑腰,在土地使用权的拥有人遭受到人身和财产侵犯时,本来应该根据《中华人民共和国刑法》第226条的认定:强迫交易属犯罪行为。特别是开发商以暴力、威胁等手段的强迫交易,理应受到《刑法》的严惩。然而,对强制开发中的种种违法暴行,公安视而不见,检察院知而不究,法院或不受理控诉或判决控方败诉。

四、中国式的权利贫困

中国意义上的贫困,绝非单纯的资源匮乏和供给不足,而更多的是制度贫困或权利贫困,即权利分配的严重不公。一个用“恶法”剥夺民众的基本权利的制度,既没有合法性可言,也不可能消除现代贫困。所以,在受害群体很难寻求到有效的舆论救济、行政保护或法律保护之时,走极端的反抗便成为弱势群体的最后维权手段。

就财产所有权制度而言,土地制度乃一个国家的最根本制度。中共强加给国人的现行土地制度,虽然比毛泽东时代的全盘党有化有所进步,但仍然是畸形而模糊的公私不分,而公私不分恰好最有利于权贵阶层的既得利益的最大化。它的“公”,让官权拥有任意处置权,也就是任意侵害国民权益的权力;它的“私”,让权贵们的暴富名正言顺。

在严重损害民间权益之外,这种土地制度也是农民脱贫和农村稳定的大障碍。2005年的八万多起官民冲突事件,大部分发生在最基层的乡村,冲突的诱因又大部分集中于土地权益纠纷。甚至可以说,国土制度保护下的强行土地开发,每一天都在制造着官民冲突,宏观的稳定表象之下躁动着无数的微观不稳定。

对于助民脱贫和稳定农村的政府决策来说,免除农业税也好,加大对农村的财政投入也罢,皆是自上而下的小恩小惠,是指标不治本的权宜之计。治本之策就是通过产权改革来还产于民,这个“还产”必须以“还权”为前提,首先就是把土地所有权还给农民。只有在明晰的土地私产权制度下:1,土地开发才可能按照法治化的市场规则进行公平的土地交易,使农民有资格作为土地交易的一方进行讨价还价,并从中得到公平的收益;2,才能带来土地资源的合理配置,也才能为农民土地的开发吸引更多的中外投资,特别是吸引大量民间投资,加快农村城镇化的过程;3,土地私有化将从根本上缓解社会不公的危机,使农民从土地交易中获得公平的收益,加快农民的脱贫速度,既可以缓解日益悬殊的两极分化,也可以大幅度缓解长期困扰中国经济的内需不足。

以土地为主要生活资源的八亿农民,只有变成脚下土地的真正所有人之后,才会为当家作主和摆脱贫困提供坚实的所有权基础。而中共强行抢劫农民的土地,至今已经五十多年了,早该停止利用土地国有制对农民进行敲骨吸髓的榨取了!

下放土地使用权,仅仅是中国农民的半吊子解放,而半吊子解放至多是“坐稳了奴隶地位”,何况,现在的中国农民连稳定的奴隶地位都朝不保夕!

只有把土地所有权还给农民,才是中国农民的真正解放的开始。故而,农民当家作主和农村城镇化的希望,必须从“归还地权”开始!

2006年4月25日于北京家中